住房发展规划系列思考：如何建立“人、房、地、钱”要素联动机制

导语

2024年2月21日，《住房城乡建设部关于做好住房发展规划和年度计划编制工作的通知》（建房函〔2024〕20号）（以下简称“建房函〔2024〕20号文”）印发实施，指出“住房发展规划和年度计划是建立‘人、房、地、钱’要素联动机制的重要抓手”。

要求各城市“科学编制2024年、2025年住房发展年度计划”和“提前谋划2026—2030年住房发展规划”。

广东省城乡规划设计研究院科技集团股份有限公司住房政策研究中心长期以来专注房地产、住房保障、物业管理、城中村改造、“四好”建设等领域的规划研究工作，编制了广东、广州、珠海、佛山、东莞、鄂尔多斯、林芝等十几个省市的住房发展规划和年度计划。

针对新形势下如何高质量做好该项工作，住房政策研究中心结合过往项目实践和先进城市经验做法，就推动规划计划落地实施、建立“人房地钱”要素联动机制、改革完善商品房基础性制度、规划建设保障性住房、通过城中村改造完善住房供应体系等方面进行深入思考，以期为各城市提供参考。本篇重点就如何建立“人、房、地、钱”要素联动机制进行探讨。

建立“人、房、地、钱”要素联动机制，是科学进行要素配置的根本指引，是稳定房地产市场发展预期的重要着力点，也是构建房地产发展新模式的重要举措。

01

关于建立“人房地钱”要素联动机制的有关要求

根据统计，2021年以来，住房城乡建设部累计10次公开强调要建立“人房地钱”要素联动机制。

一是提出建立“人房地钱”联动机制。早在2021年3月，时任住房城乡建设部副部长的倪虹在赴四川省成都市和陕西省西安市调研督导房地产工作时，就强调要根据人口流入情况，切实增加住宅用地供应，管控资金风险，建立“人、房、地、钱”联动机制，从源头上稳定预期。

二是明确以人定房、以房定地、以房定钱。2022年9月14日，在中共中央宣传部 “中国这十年”系列主题新闻发布会上，住房城乡建设部新闻发言人、住房改革与发展司司长王胜军在谈到下一阶段房地产市场发展时明确，完善人房地钱四个要素联动机制，以人定房、以房定地、以房定钱。

三是明确“人房地钱”是构建房地产发展新模式体制机制的重要举措。2023年11月11日，住房城乡建设部党组书记、部长倪虹在答记者问时明确，构建房地产发展新模式，在体制机制上，一个是，建立“人、房、地、钱”要素联动的新机制，从要素资源科学配置入手，以人定房，以房定地、以房定钱，防止市场大起大落。

四是明确编制住房发展规划是“人房地钱”要素联动新机制的重要抓手。2024年1月26日，住房城乡建设部党组书记、部长倪虹出席城市房地产融资协调机制部署会时强调，要以编制住房发展规划为抓手，完善“保障+市场”的住房供应体系，建立人、房、地、钱要素联动新机制。

表 建立“人房地钱”要素联动机制有关要求

（资料来源：笔者整理）

02

建立“人房地钱”要素联动机制的工作思考

在房地产市场供求关系发生重大变化的新形势下，各城市均应强化住房发展规划和年度计划的顶层设计和要素联动的体制机制，确保科学合理配置“人、房、地、钱”要素资源，实现以人定房，以房定地、以房定钱，促进房地产市场供需平衡、结构合理，防止市场大起大落。

2.1 以人定房：重在解决多元群体的多样化需求

堵点：人口和需求研判不精准。过去，住房发展规划主要聚焦解决城镇常住人口的居住问题，特别是购房问题，对住房需求研判不到位。

一方面，对工薪收入群体、新市民、青年人等服务城市、服务产业群体的居住需求重视不足；另一方面，忽视了城市发展过程中出现的新形势和新情况。

——需要解决什么人的居住问题？

在新型城镇化建设、都市圈一体化发展以及度假需求、文旅产业蓬勃发展的背景下，未来住房发展规划不仅需要解决城镇常住人口的居住问题，也需要将流动人口、跨城通勤人口、候鸟型人口、返乡人口等各类群体的居住问题纳入城市住房问题进行统筹考虑和通盘谋划。

——需要提供什么样的住房？

从供应模式来看，租购并举，“市场+保障”并行，应当依据各地住房发展实际，科学测算各类群体的需求特征和居住模式，合理确定租购房源的供应规模（含度假公寓、民宿等），合理确定保障和市场、住宅和非住宅的供应比例。

针对低收入的住房困难群体，要加强公共租赁住房供给；

针对新市民和青年人，要加强保障性租赁住房供给；

针对刚性住房需求，要加强配售型保障性住房供给；

针对改善性住房需求，要加强市场化商品住房供给。

从供应结构来看，科学研判各类群体的家庭结构、年龄结构、消费特点，分别供应不同户型的住房产品。

从供应品质来看，鼓励供应主体瞄准目标群体，充分研判需求特点，高标准建设经得起时间检验的“好房子”，鼓励房地产开发企业现房销售。

从住房可负担性来看，充分考虑各类群体的收入水平和住房可支付能力，供应不同价位、不同面积的住房。

总体而言，以人定房，以需定建，依据城市经济、产业和人口发展特点，加快形成“低端有保障、中端有支持、高端有市场”的住房供应格局。

2.2 以房定地：重在有效落实房地联动和科学配置土地资源

堵点：土地供应不高效。由于住房发展规划不是法定规划，从过去几轮住房发展规划的编制实践来看，自然资源部门在实操过程中并未将住房发展规划作为土地资源配置的重要参考，没有做到“以房定地”，更多的是以财政需求、开发投资等定地，导致城市各区域住房供不应求和供过于求并存，库存去化难和需求难以满足并存，需求量大的区域不供应土地，库存高企的区域持续列入供地计划区域，大部分城市土地供应效率有待提升。

——如何有效落实房地联动？

从住房市场可持续发展来看，必须构建房地联动机制。

一是住宅用地供应计划须依据住房需求确定。住建部门编制发布的住房发展规划和年度计划，需作为自然资源部门编制住宅用地供地计划（含更新计划）的核心依据，根据住房发展规划确定的住房建设规模，编制住宅用地三年五年滚动计划，每年年初根据住房发展年度计划确定的住房建设需求，编制当年住宅用地供应计划。建立房地产联席会议或会商机制，土地供应需经由市一级自然资源、住房城乡建设、财政、金融等部门和所属区（市、县）人民政府集体研判决策。

二是分区域动态监测住房销售情况，根据区域库存长中短期消化周期、住房空置率、热销项目特点、房地产企业经营共性问题等科学研判土地供应时序、规模、条件。

三是进行地价房价联动，根据房价倒推地价，给予房地产企业合理利润空间，激发房地产企业创新产品和提升品质的动力，促进行业良性循环。

四是加大对存量闲置低效用地盘活再出让，通过改功能等提高在长租房、保障性租赁住房、配售型保障性住房等方面供应的规模和比例。

——如何科学配置土地资源？

当前各城市工作的重中之重就是要充分摸清存量资源，高效盘活利用存量，促进土地市场回归正轨。

一是摸查存量住房规模、区位分布、户型结构、使用年限、使用途径和空置情况，预测流通规模和可解决的住房需求；

二是厘清在建在售住房库存规模、户型结构、区位分布；

三是梳理存量土地、城中村改造项目的潜在住房供应规模和时序；

四是在摸清存量的基础上，梳理存量盘活项目库，按照难易程度分类有序推进，在住房需求较为旺盛的区域，必须加大存量资源盘活利用效率，尽快解决历史遗留问题，通过合作开发、利益贡献等变通手段，尽快形成有效住房供应。

另一方面，科学谋划增量土地有序供应。系统摸查土地储备情况，并且充分结合存量住房资源供给情况和各类住房需求情况，科学进行供需匹配，精准研判新增土地资源供应区位、规模和时序。

2.3 以房定钱：重在住房资金有效供应和高效监管

堵点：资金供应不连续。房地产企业资产负债率普遍较高，经营决策均需要依据现金流做出判断。房地产上行期，融资门槛较低，销售回款有保障，企业依据充裕的资金进行规模扩张，不少企业在此背景下，也可能作出激进决策。

未来，房地产融资全面规范，销售回款也开始下降，企业开始收缩，失血过多的企业难免面临流动性风险。但是，不连续的房地产融资政策不利于任何房地产企业的可持续发展。

企业的稳健经营，需要稳定、可延续、可预期的资金供应。企业参与一个城市的住房供应，关联着千家万户，更需要稳定的资金支撑。

——如何有效供应住房资金？

一是金融机构根据城市年度住房供应计划合理控制融资规模。

二是用好房地产项目“白名单”制度，一视同仁支持不同所有制房地产企业合理融资需求，凡是符合“5+5”准入条件的项目，都要贯彻“应进尽进、应贷尽贷”的原则，避免房地产企业合理融资需求得不到满足，影响住房开发建设。

三是拓展信贷、债券、股权等多元化、标准化的融资渠道，给予房地产企业合理融资的选择空间，降低经营成本。

——如何高效监管住房资金？

一是金融机构动态监测房地产开发企业融资规模，对盲目举债和高负债经营的房地产开发企业作出预警。

二是加强预售资金监督管理，保障购房者合法权益。

三是根据本地房地产项目开发建设实际，科学设定预售资金拨付节点和比例，优化提取和使用流程，提升预售资金使用效率。